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9月是教育部及全国各高校密集“晒账单”的时期。70余所教育部直属高校在9月中旬陆续公布2015年度部门决算，清华大学（205亿元）、浙江大学（156亿元）、北京大学（140亿元）和上海交通大学（127亿元）排名前列，这四所高校收支决算总额均超百亿元，远远领先于其他高校。

清华大学 视觉中国 图

从收支决算总额来看，校际差距较为明显。例如，教育部直属高校的清华大学超过200亿元，同为教育部直属的中国人民大学约为42亿元、兰州大学约为30亿元，而非部属的青海大学则约为12亿元。

在这些部属高校获得大量经费投入的另一面，全国有除港澳台地区外，仍有13个省和自治区到现在还没有一所教育部直属高校。

近年来，已有多方人士呼吁在这13个省区各增设一至两所教育部直属高校，一些中西部省份的非部属知名高校也提出“升格为部属高校”的建议，希望借此提升办学水平和学术地位。

2015年3月全国两会期间，全国人大代表、贵州大学校长郑强就提出，“既然航母可以下水，神舟可以飞天，什么时候也能让我们地方队成为国家队，在适当的时候让13个没有中央直属大学的省区能得到中国发展的巨大红利，挑选几所成为中央的直属大学。”

对此，亦有一些教育学者认为，高等教育的发展有其内在的规律和逻辑，单纯依靠行政手段来扩容“部属高校”，并不能从根本上解决部分省份的高等教育发展问题。

“国家队”与“地方队”

公开资料显示，教育部目前共有75所直属高校，分布在全国18个省份。

目前，河南、河北、山西、内蒙古、江西、贵州、广西、海南、云南、新疆、西藏、青海、宁夏等13个省份没有一所教育部直属高校。从地理区划来看，这些省份多处在中西部地区。

而现有的75所教育部直属高校，也并非均匀分布在其余18个省份内。

按拥有教育部直属高校的数量算，北京拥有北京大学、中国人民大学、清华大学、北京交通大学等24所部属高校；排名第二的上海拥有复旦大学、同济大学、上海交通大学等8所直属高校；江苏、湖北两省各有7所；陕西有5所，四川有4所，山东有3所，天津、辽宁、吉林、湖南、广东、重庆各有2所，黑龙江、浙江、福建、甘肃、安徽各有1所。

这一格局并非一朝一夕形成。

建国以来，中央对高校管理历经多次统一领导与下放地方，教育部直属高校数量也从最初的15所，上下波动，最终稳定在75所。

在此过程中，1999年是重要的变革之年。当年12月，国务院颁布《关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》,规定除教育部以及外交部、国防科工委、国家民委等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院其他部门和单位不再直接管理学校，一些原来属于其他部委主管的行业院校，被划转为教育部直属高校。

其后，原属信息产业部的北京邮电大学等、原属财政部的中央财经大学等相继划转教育部管理，奠定了今天的高校布局基础。

2000年，教育部直属高校已达到71所。2003年，原属国家电力公司管理的华北电力大学划转教育部管理。

2005年开始，中国石油大学、中国地质大学、中国矿业大学两地办学制度形成，教育部直属高校演变为今天的75所。

1999年进行的高校管理体制改革，使高等教育逐步形成中央和省级两级政府管理、分工负责的管理体制。这一时期开始实施的“985工程”以及此前的“211工程”中，教育部直属高校与非直属高校有着明显的“国家队”与“地方队”分级。

“分级”不仅仅意味着行政管理归口的不同，科研经费、师资力量等资源也大有差别。

澎湃新闻统计教育部发布的《2015年高等学校科技统计资料汇编》后发现，当年已收录数据的64所教育部直属高校中，拨入经费约612亿元。这一数字由28亿元科研事业费、71亿元主管部门专项费、274亿元其他政府部门专项费、217亿元企事业单位委托经费、16亿元各种收入中转为科技经费和6亿元其他经费组成。

上述64所直属高校，在当年的14万个“学校研究与发展项目”中，共拿到约400亿元的拨入经费。资料显示，这些直属高校的在读研究生约27万人，平均每人得到15万元经费。以北京大学为例，当年拨入经费约17.1亿元，在读研究生6427人，平均每人得到约26万元。

而在地方院校一栏中，已收录数据的有1037所，拨入经费约480亿元。这一数字由31亿元科研事业费、84亿元主管部门专项费、166亿元其他政府部门专项费、142亿元企事业单位委托经费、51亿元各种收入中转为科技经费和6亿元其他经费组成。

同样的，这些地方院校在当年约24万个“学校研究与发展项目”中，共获得约287亿元拨入经费。根据资料显示的约27万参与研究生，平均每人得到11万元经费。

此外，上述资料也显示出教育部直属院校与地方院校在教学、科研人员拥有量上的多寡。

当年收录数据的教育部61所直属院校共有约22万科学家和工程师，平均每所院校拥有近3600位；而收录数据的1058所地方院校共有约66万科学家和工程师，平均每所仅600多位。这意味着，教育部直属院校在人才拥有量方面约为地方高校的6倍。

北京大学教育学院教授陈洪捷。 中国网 图

“不是非要平衡，但应考虑地区布局”

北京大学教育学院教授陈洪捷日前接受澎湃新闻采访时指出，高等教育分配不平衡是历史原因造成的。

“上世纪50年代院系调整的时候，国家资源经费有限，有选择地扶植一些重点院校的发展有其合理性。但今天高等教育大众化之后，应该重新考虑这个问题。” 他说，“很多地方高质量教育资源的缺失就是一个值得重视的问题，应该解决。”

陈洪捷的说法得到了兰州大学青年教师李明（化名）的认同。

尽管兰州大学早在1997年就成为第二批入选“211工程”的大学，其后也进入“985工程”名单，这些年却一直饱受高水平人才流失的困扰。

在李明看来，东西部高校之间发展的不平衡已经体现在了教育部直属高校，也就是“国家队”内部。除了有正常的人才市场化原因，体制上的重视程度和经费上的支持力度不够，也是兰州大学很多人才“出走”的原因。

早在2005年的全国两会上，来自甘肃代表团的代表就曾忧心忡忡地表示，“在过去10年，兰州大学流失的高水平人才，完全可以再办一所同样水平的大学”。

尽管兰州大学于2004年启动了“萃英人才建设计划”，希望吸引海外高层次领军人才，引进与培养学术基础扎实、具有发展潜力的中青年学术带头人，但仍未能扭转人才流失的态势。

“我亲眼见过一些理科研究做得不错的，但没有给相应的重视，导致整个团队都走了。”李明说，虽然在兰州大学有自己熟悉的治学环境，但如果有合适的机会，自己“也会跑”。

在今天，地方高校的发展不仅仅是学校本身的事情，还关乎这一地区的经济、社会的发展进程。

“高等教育的发展已成为人口流动的重要因素，其溢出效应更加剧了经济社会发展的区域不平衡。”中国人民大学教育学院院长秦惠民对澎湃新闻表示。

尽管秦惠民一再强调，与基础性教育强调地区均衡程度不同，高等教育有其自身发展规律，其衡量标准在全世界范围内都是一部分学校是否达到了世界一流的水平，而非所有学校是否平等和均衡，但他仍然认为，为了区域的发展平衡，在中国适当考虑高等教育布局发展，进行宏观调控是有必要的。

实际上，面对既有的高等教育布局，不少非部属的中西部地方高校已经连年“向上”呼吁，以期得到资源分配上的政策倾斜。

河南大学校长娄源功因连续9年在全国两会上为河南的“教育公平”提出建议，被称为“最执着政协委员”。

他曾多次对外表示：“河南两百多万名大学在校生，没有一所985高校，没有一所教育部直属学校，没有一所中央财政直接支持的学校，没有一所中央财政直接支持的科研院所。”

5年前，娄源功曾在2011年全国两会上谈到河南大学财政经费不足的发展状态：“学生平均占地60平方米，教学实验行政用房人均20平方米，住宿生人均7.5平方米，每个学生100册图书……这是教育部对高校的评估标准，达不到就不合格。按照这种标准，现在每招进来一个学生，我都得算算学校会赔多少钱。”

升格为“部属”不仅仅是出于对头衔的渴望，隐匿其背后的经费问题一直静默展示着力量。而倘若没有拨款支持，一些科研项目和学科建设或都成为空谈。

浙江大学教育学院教授杨明在《论普通高校十年扩招中经费投入的特征、问题及对策》一文中指出，普通高校经费投入不足已成为制约普通高等教育可持续发展的瓶颈。普通高校总投入不足主要是由财政性教育经费投入这一主渠道投入不足及学校自身和社会团体等渠道投入偏少两大原因造成。

他谈到，在高校扩招的背景下，政府对普通高等学校的拨款采取“扶优保重”政策。中央政府更注意国内少数重点大学的投入，地方政府因经济发展等因素的制约，无法保证应有经费的投入，导致部分地区普通高校生均经费与生均办学条件有相当程度的下降。

河南大学经济学院的一名青年教师在东部某部属高校读完博士后，回到了本科时就读的河南大学任教。他告诉澎湃新闻，目前自己所在的学科发展前景不错，因为“有几个教授都在做，所以带的还不错”。但他同时强调，这几年 “经费投入还不太多，很多老师也在讨论升格部属高校的问题。”

博士研究生对经费的体会尤为明显和直接。南昌大学国家重点学科——食品科学与工程专业的一位博士就坦言：“部属院校好，博士生科研经费多，毕业去向也好。”

《2015年高等学校科技统计资料汇编》显示，2015年河南大学合计科技经费约2.8亿元，南昌大学约4.8亿元；北京大学、清华大学在这一数据上，则分别为26亿元和43亿元。

除不同学校之间存在科研经费的差距外，部属院校在博士学位授权学科拥有量上本就具有“先天优势”。这一数量的多寡，在某种程度上反映了该校是否具有领先国内的教学与研究水平。

“人大一个学校博士培养名额，比河南省所有培养单位加起来还多好多。”中国人民大学博士生陈辉说，“这说明中西部在师资人才上劣势很明显。”

“我本科和博士都在部属高校，印象中似乎非部属的高校博士点要比部属高校少很多。”中山大学博士谭杰表示，“按照我的理解，非部属高校可能比较偏重本科和专业技术教育，但这也同样重要，同样需要得到教育部的支持。”

西安交通大学。

“联盟本身给出一个信号”

建国以来，中央政府其实多次有意调整高校分布格局，西安交通大学就是一个典型的例子。

该校于1956年由交通大学从上海内迁西安而来，随后形成了上海、西安“一校两部”的格局。

这些重新进行资源分配的政策中，“对口支援西部地区高等学校计划”（以下简称“对口支援计划”）在很多教育学者看来发挥了重要作用。

对口支援计划启动于2001年，采取一对一的方式，由北京大学、清华大学等13所高校实施对西部地区石河子大学、青海大学等13所受援高校实施学科建设、科研项目、师资队伍等领域的全方位合作。

“据我所知效果还可以，如北京大学对口支援石河子大学，这里面有教师、管理人员的交流，（支援高校教师）去受援高校上课、挂职、办讲座、带科研等，是一个很好的途径。”中国人民大学教育学院院长秦惠民介绍。

既有的数据显示，在对口志愿计划实施第8年，宁夏大学、海南大学、青海大学、石河子大学、西藏大学等5所受援高校同批入选“211工程”，13所受援高校的一级学科博士点也由5个增长到46个。

对于13个无教育部直属高校的省份，早在2004年，教育部即决定与这些省份及新疆生产建设兵团各共建一所地方所属大学，这是省部共建政策的由来。2004年，郑州大学成为全国第一所省部共建大学。

省部共建的初衷即是完善高等教育结构，实现优质教育资源的合理配置。中西部省份部分高校获批成为省部共建高校，对区域高等教育发展起到了带动作用，也发展出了不少地方特色学科。

例如，贵州大学人文学院党委副书记、副院长何茂莉就对澎湃新闻表示，贵州大学的民族学“实力很强，优势明显”。

不过，据《中国青年报》2014年6月报道，在当年的中西部高等教育发展论坛上，郑州大学校长、中国工程院院士刘炯天表示，包括国家重点学科、博士点、教育部重点实验室、教育部新世纪优秀人才等优势资源评审布局中，地方“211工程”高校、省部共建高校与教育部直属重点大学的政策差距太大，并不公平。

上述报道还称，贵州大学校长郑强提出，贵州大学在校学生6万人，人数超过绝大多数“985工程”、“211工程”高校，但自1949年至2012年的63年间，中央财政对贵州大学的累计投入仅为1.63亿元。

“这63年的投入还比不上中央财政对我以前工作的浙江大学两个月的投入。”郑强说，这非但谈不上教育公平，反而让人担忧差距正在越拉越大。

彼时，郑州大学、贵州大学以及山西大学、河北大学、南昌大学、云南大学、海南大学、青海大学、西藏大学、内蒙古大学、广西大学、宁夏大学、新疆大学、石河子大学等14所最早列入省部共建的大学，已经悉数进入“中西部高校综合实力提升工程”名单。

这一工程于2012年由教育部、财政部启动，在没有教育部直属高校的省份，专项支持一所本区域内有特色、高水平大学建设，全面提升综合实力，简称“一省一校”。据中新网2014年报道，从2012年开始到“十二五”末，国家共拿出60亿元人民币对上述14所高校进行支持。

“为什么说一个地方要有一个高水平大学？只有这样才能留住优秀的人才。”陈洪捷认为，“一省一校”有多个层面的重要意义。

“第一，如果学校没有水平，好的人才自然到别处去了。因此重点扶持地方学校的科研教学发展，有利于留住人才，也有利于留住学生。因为从全国一盘棋来看，高等教育资源分配的不均衡会导致人才流动不均衡，资源如果分配更均衡可以促进人才的良性流动，让当地的优秀人才在当地好的院校汇集起来。第二，地方高水平大学建立，会吸收国内一流大学毕业的博士、硕士来就业，这样就为学术生态构建了良好的环境。”陈洪捷表示。

值得一提的是，2014年，“一省一校”的14所大学自愿组成了“中西部高校综合实力提升工程入选高校协作联盟”（以下简称“协作联盟”），下设秘书处作为日常办事机构，常设在贵州大学，秘书长由贵州大学校长担任。

除了发挥各校特色和优质办学资源，开展了全面合作外，联盟也明确提出一项重要目标——“争取国家部委更大的支持，促进形成国家持续和稳定的投入机制”。

以贵州大学为例，贵州大学新闻网2016年6月报道指出，2012年到2015年，贵州大学获得国家财政4亿元支持，大大提升了办学水平。此外，5月29日，贵州大学也得到财政部“提升工程”2016年中央5000万元专项资金。

“联盟本身给出一个信号，在这些地区的高校有一种追求，高等教育资源缺少的地方有这个诉求，这是教育主管部门应该认真对待的。”陈洪捷说。

此前，2016年4月，国务院常务会议确定了加快中西部教育发展的措施，其中明确提出支持建设一批高水平大学和学科，扩大中西部学生接受优质高等教育的机会，在没有教育部直属高校的14个省份（包括13个省区和新疆生产建设兵团）各重点支持建设一所高校。

效率与“公平”

在上文提及的14所大学里，河北大学虽然不是部属高校，但入选“一省一校”以后，该校一位青年教师对研究经费的增加和年轻教师的深造环境都有了信心，“这是河北大学迈入国家队建设的标志。”

在这个过程中，河南大学则稍显落寞。

该校于2008年迈入省部共建高校行列，但其后并未能进入“中西部高校综合实力提升工程”，即“一省一校”。

在河南，郑州大学是该省唯一一所“211”院校，有21个一级学科博士点，24个博士后科研流动站，河南大学则有12个一级学科博士点，15个博士后科研流动站。

对此，河南大学校长娄源功曾在2015年全国两会期间对媒体表示，河南省只有一所重点高校很不合理，教育改革应该调整中西部高等教育振兴计划，突破“一省一校”政策限制。

当年，娄源功在自己的提案中建议“建立进入、退出机制，让中西部地方高校获得机会公平”。具体而言，建立“中西部高校提升综合实力”工程动态进入、退出机制，通过考核，根据绩效进行投入，考虑到投入与产出，让中西部地区其他地方高水平大学也有机会获得国家层面的支持。

高等教育如何兼顾效率与公平？

在一些教育学者看来，高校发展如果单纯依靠行政力量，违背了中国大学当下整体发展趋势，应该坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。

“当时为了‘211工程’，郑州大学跟河南大学争，互相想要把彼此‘摔下去’，这就是行政体制造成的。”中国教育科学研究院研究员储朝晖对澎湃新闻表示，“如果不是这个约束，郑州大学、河南大学都能办得很好，不需要争风吃醋。”

储朝晖认为，行政部门集中掌握了资源、权力，对中国高校整体发展生态不利，会压缩很多大学的发展空间。他强调，中国大学的发展要符合自己的内在逻辑。

“这跟商业、行政发展逻辑不是一回事。大学有自己的特征，而我们现在比较普遍用行政管理、商业逻辑来发展大学，这些都是认识太低，导致了很多问题衍生。”储朝晖说。

他之前在《以人为本的教育转型》一书中谈到，能够体现人本理念的教育制度需要改变现行行政权力中心特质，变为以教育当事人为中心，并据此设计教育教学、教育管理、教育评价的系列制度体系。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇也提出，“单靠行政部门进行政策倾斜是解决不了根本问题的。”

他表示，比起各高校互相争夺中央资源拨款、教育资源，更应该做的是解放现有的办学体制。“政府只需要依法办学、依法监管，消除不平等政策，确定整个促进高等教育发展战略，可以成立一些高等教育发展基金来鼓励学校发展。”

政策因素应不应该离场？对于这个问题，学界看法不一。

在一些学者看来，对于曾经被政策倾斜忽视过的学校来说，发展已处于劣势，更需要得到政策支持。

“如果初始条件下程序公正，让大家都很公平地发展，那么现在可以让中西部高校自己去竞争、追赶。”北京师范大学高等教育研究所副教授刘慧珍认为，如果当前发展不平衡的情况有政策原因，那么就应该从政策上做些改正调整。

陈洪捷也表示，虽然当前东部地区学术积聚有其优势，让中心城市的不少高校形成了良性竞争、互相促进，但从全国角度来看，很多地方整体缺失优质资源，只有缩短东部与中西部高校之间的差距，才能形成良性的发展趋势。

目前，高等教育大众化趋势已经愈发明显，除教育部外，地方政府也把目光积极投向了本省高等教育发展进程。

继“985工程”、“211工程”关上了扩容“大门”后，学科建设方向更加精细、明确的“双一流”建设、“高等学校学科创新引智计划”(以下简称“111计划”)又进入了人们的视野。

2016年2月，教育部印发《教育部2016年工作要点》，其中明确提出加快一流大学和一流学科建设。制订“双一流”实施办法，研究制订资金管理、绩效评价办法。

较之此前身份固化、等级分明、竞争不足的“985”、“211”，“双一流”更注重学科层面的建设，也在遴选上引入了滚动淘汰的机制，有专家认为这将调动高校积极性，并使资金、政策、资源惠及更多高校。

据《河北日报》10月6日报道，从2016年起，该省增设一流大学和一流学科专项资金，河北省财政连续5年每年拿出5亿元统筹推进“双一流”建设，共计投入25亿元。力争到2020年，3所左右大学达到或接近国家一流大学水平，一批学科进入国家一流学科行列，个别学科进入世界一流学科行列。

另据国家外国专家局官网显示，9月20日，外专局发布了《关于下达地方高校“111计划”经费的通知》。

“111”计划从2006年起由教育部和外专局联合实施，以5年为一个建设周期，从世界范围排名前100位的著名大学及研究机构的优势学科队伍中，引进、汇聚1000余名优秀人才，形成高水平的研究队伍，建设100个左右世界一流的学科创新引智基地。

“111”计划实施以来，其遴选范围已从“985工程”、“211工程”逐步扩展至更多地方高校。

河南大学党委宣传部新闻科工作人员就对澎湃新闻表示，河南大学今年8月初获批“111计划”，也是该省首个入选高校。这名工作人员称，“因为‘211工程’、‘985工程’基本上都停了，现在我们就做好自己的，不管头衔了。”

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