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根据中组部党建研究所的课题分工，宁夏承担了中组部重点课题子课题“推进人才向西部地区和基层一线流动问题研究”。我们以宁夏党政人才、专业技术人才、企业经营管理人才和农村实用人才为主要研究对象，通过座谈交流、实地走访、查阅资料、个别访谈、发放调查问卷等形式进行了调研，组织召开座谈会14个，个别访谈120人，实地走访科研院所、院校、县乡镇医院和乡镇村23个，发放调查问卷1100份，运用统计分析、实证调查、综合分析等方法，较全面地掌握了宁夏招才引才及人才流动的基本现状，并以宁夏为例对推进人才向西部地区和基层一线流动中存在的突出问题进行了分析，提出了对策建议。

一、宁夏招才引才工作的实践

近年来，宁夏始终坚持“国以才兴、政以才治、业以才盛”的理念，坚持不懈地推进科技兴宁和人才强区战略实施，围绕培育发展战略性新兴产业、改造提升传统主导产业、壮大做强优势特色产业、加快发展现代服务业的目标要求，完善政策措施，加大招才引才力度，积极吸引人才到宁夏创业就业，取得了一定的成效。

（一）建立健全政策措施，招才引才政策体系日趋完善。为扎实做好招才引才工作，自治区先后颁布了《宁夏人才资源开发条例》《宁夏人才市场条例》《宁夏专业技术人员继续教育条例》3部地方性法规，先后出台了《关于进一步加强党管人才工作的实施意见》《关于加强宁夏人才发展“小环境”建设的意见》《宁夏引进海外高层次科技人才创新创业暂行办法》《关于进一步发挥现有人才作用和引进急需紧缺人才的若干规定》等30多部政策性文件，形成了1个中长期人才规划、5个人才队伍专项规划、19个重点领域人才规划和27个地区人才规划，并将人才发展规划纳入了自治区“十二五”经济社会发展规划之中，初步构建起了系统全面、层次分明、统筹推进的人才培养引进、选拔使用的政策体系，形成了国内引才、海外引才、用好本土人才“三驾马车”齐头并进的良好局面。

（二）拓宽专业技术人才的引进渠道，载体平台越来越多。宁夏以自治区人才发展规划为抓手，围绕宁东基地建设、黄河金岸建设等重大项目产业以及科研院所、高等院校、医疗机构建设，柔硬结合的招才引才渠道、平台不断增多。一方面，“借船出海”，柔性引才。针对宁夏经济欠发达、科技发展滞后、科研院所少、留住人才困难的实际，按照不求所有、但求所用的思路，建立40个院士工作站、36个专家服务基地，连续举办5届中国?宁夏海内外高层次人才合作洽谈会，柔性引进“两院”院士108人、国内外知名专家238人。加强与国内知名高校人才交流合作，与清华大学、北京大学等院校签订人才战略合作协议，为宁夏地方、高校、企事业单位与国内知名高校开展产学研合作搭建平台。另一方面，筑巢引凤，打造人才聚集高地。宁夏设立了内陆开放型经济试验区、银川综合保税区，建立了经济技术开发区、高新技术产业园区等，启动建设了煤化工、葡萄产业等产业“人才高地”，形成人才引领产业、产业集聚人才的良性机制。同时，着力打造区域“人才高地”，充分发挥银川市首府城市的优势，按照重点发展高端服务业和战略性新兴产业对人才的需求，加快建设“银川人才管理改革试验区”；突出石嘴山市工业城市特色，按照重点发展装备制造、新材料和精细化工产业对人才的需求，加快建设“自治区高技能人才培养基地”；突出固原市生态环保特色，按照重点发展绿色农产品加工和生态休闲旅游产业发展对人才的需求，加快建设“自治区农村实用人才培训示范基地”，区域人才工作有了新进展。

（三）注重党政人才和企业经营管理人才引进工作，取得了一定成效。2003年以来，宁夏从全国有关省区先后通过公开选拔、公开选聘等方式引进了一批副厅级、处级、科级领导干部，一些人已经走上了更高的领导岗位。据调查显示，宁夏引进的党政人才，90%的经过2个以上岗位交流，3年内被提拔的占20%，3~6年被提拔的占60%。自治区不断加大企业经营管理人才引进力度，出台了《宁夏回族自治区支持企业引进和培养人才暂行办法》，建立了园区人才孵化基地，想方设法吸引企业经营管理人才来宁创业就业。2005年，宁夏首次面向全国招聘了8名企业高级管理经营人员。据自治区国资委统计数据显示，2011年以来，区属国有企业引进中层管理人员680多人，占企业中层管理人员总数的40%，不仅优化了企业管理队伍结构，而且提高了企业管理队伍素质，增强了企业活力，促进了企业发展。截至2013年底，区属国有企业各类专业技术人员29754人，占区属国有企业职工总数的近30%，比2006年增长10个百分点。

（四）重大人才工程顺利推进，人才作用得到充分发挥。宁夏先后组织实施了以“国内引才312计划”和“海外引才百人计划”为核心的优秀人才引进工程，深入开展了自治区“新世纪313人才工程”、自治区“塞上英才工程”等重大人才培养选拔工程，积极争取国家“百千万人才工程”“****”等支持，主动配合有关部门和单位，深入开展“基层之光”“西部之光”等人才培养工程，为宁夏引进、培养人才搭建了广阔舞台。据不完全统计，在人才载体的引领带动下，全区各企事业单位共承担各级各类科研攻关项目1600余项，国家自然科学基金和国家社会科学基金294项，争取科研经费达5.8亿多元，申请国家专利133项，科研成果成倍增长，仅柔性引进的高层次人才为宁夏创造的经济效益超过4000万元。“订单式”开展专家基层服务行活动，先后组织教育、卫生、农业、林业等领域1000多名专业技术人员到基层开展服务活动，帮助基层培训专业技术人员2万多名，解决技术难题200多个。

（五）大力推动人才向基层一线流动，形成了良好局面。自治区、各市县采取多种措施推动人才向基层一线流动，通过机关干部下基层挂职任职、定岗招录基层公务员、骨干教师和医务人员到基层支教支医等途径，大力推进人才向农村、社区、企业一线流动。市、县区还打破身份、地域限制，大胆推进人才向基层流动。银川市西夏区为大力发展现代设施农业，通过公开招考，从中国农业大学、南京农业大学等高校选拔12名硕士研究生，担任特色产业大村的党支部副书记、村委会主任助理，使特色农业发展上了一个新台阶。银川市兴庆区3年来共公开选拔189名社会优秀人才进入乡镇、街道工作。今年下半年，自治区直属机关单位成立了100多个扶贫工作队，由优秀年轻处级领导干部担任队长，分驻贫困村开展工作。目前，宁夏推动人才向基层一线流动和聚集的局面已经初步形成。

二、推进人才向西部地区和基层一线流动存在的主要问题及原因分析

（一）引才留才总量不足。从宁夏的实践来看，尽管宁夏采取多种方式加大招才引才工作力度，但不论是引才还是留才，人才总量明显不足，不能适应当前经济社会发展需要，这也是西部地区和基层一线推进人才流动中普遍存在的问题。截至2013年底，宁夏人力资源每万人平均拥有人才770人，与全国1110人相比，相差1.4倍。宁夏每万劳动力中研发人员平均为19.6人年，与全国33.6人年相比，低14个人年。其他省区市每万劳动力中研发人员：上海为145.9、陕西为37.5、内蒙古为20.9、甘肃为15.1、青海为16.5。宁夏具有高级职称的专业技术人才为1.55万人，高层次创新型科技人才为1100人，高技能人才占技能劳动者的比例为13%，与全国25%相比，差12个百分点，宁夏能源化工、新材料、装备制造等11个重点领域目前还缺6万多人才，高层次高技能人才极度短缺和实用人才不足成为产业发展瓶颈。

（二）人才流失问题比较突出。受自然环境、经济条件等因素的影响，宁夏及其他西部省区一样，在推进人才向西部地区和基层一线流动中普遍存在流出和流入不平衡，特别是流失问题较为突出。一是区内人才流向区外的比较多，二是专业技术岗位人才流向行政岗位的比较多，三是艰苦地区、基层一线人才流失特别严重。近5年，宁夏引进高技能人才50多名，其中20多人先后离开，同时，还流出产业急需紧缺人才46人。近5年，全区事业单位招聘中，县及县以下单位20%左右的招聘岗位因无人报考或报考人数较少而取消；招聘上岗的专业技术人员，因各种原因离开的比例近30%。

（三）人才结构和布局不够合理。一是西部和基层吸引力不足，人才流向布局不合理。我们对区内高等院校在校大学生的调查问卷显示，选择在省会城市就业的占80.6%，选择去东南沿海就业的占15%，选择到县市区基层一线就业的仅占3.4%。这充分反映了人才在向西部和基层流动中，外地人“不愿去”，本土考出去的学生“不愿回”，现有人才想方设法“往外走”，甚至出现有的本科生和硕士研究生宁可在城市打工，也不愿到基层或回乡就业。二是人才在地域、行业的结构分布不均衡。宁夏人才主要集中在首府银川市等条件较好的城市，南部山区、农村人才相对较少。教育、卫生、会计等行业人员占专业技术人员总量的70%，工程技术专业人才占11%。宁夏11个重点领域现有人才10.6万人，其中能源化工、装备制造、新材料、生物医药领域拥有人才较多，占70%，外经外贸、金融保险、生态环境领域人才较少，仅占9%。所有这些，与宁夏经济结构转型升级、特色产业和现代服务业的发展要求不相适应。

（四）人才作用发挥不够充分。一是人岗不相适。从宁夏来看，人才“不够用”“不适用”“不被用”“用不好”等问题依然存在。一些地方和单位的人才所学非所用、所用非所长，出现“人岗”不适、难尽其才现象。二是引才不用才。一些地方和单位把人才的拥有量作为“面子工程”“政绩工程”，引进人才时，脱离实际需要，盲目追求数量特别是高层次人才的数量，出现人才扎堆现象，导致人才层次结构不合理、大材小用问题产生。部分行业和领域存在人才链条短、断现象，高层次人才相对比较多，实用人才不够问题突出，导致工作团队难以形成、人才作用难以发挥。一些单位由于工作环境、基础设施等保障跟不上，使人才难以干成事。三是对本土人才重视不够。部分地方和单位重视引进人才，而忽视现有人才的开发，认为培养人才不但花费物力、人力、财力，而且远水解不了近渴，不如引进人才便捷省事，导致这部分人心灰意冷、失去干劲。四是激励不足，人才缺乏发挥作用的内在动力。一些地方和单位锦上添花有余、雪中送炭不足，对做出突出贡献的高层次人才，不遗余力地给予多方面支持、反复地表彰、经常性宣传，对实用型人才、基层一线人才、基础科学研究人才、非热门部门的研究人才以及那些埋头苦干、正在成长，或破茧欲出的中青年人才支持不够，缺乏人文关怀与精神褒奖。有的单位因为激励、待遇不够等，导致人才工作热情降低，甚至“飞走”。

对于上述问题，综合分析原因，主要有：一是对人才工作认识不足、重视不够。对人才工作认识不足，没有把招才引才工作、推动人才流动放到人才工作的整体去谋划，引才观念落后、留才方式单一，为人才服务的意识不强，重视支持不够，效果不明显。忽视对本土人才的培养和选拔任用，导致本土人才流失。评价激励的科学性不足，制约了人才创业的激情和干劲。二是人才政策体系不够完善，执行力不强。目前，人才方面的政策法规，多数呈“碎片化”状态分散于多个部门，统筹规划、有效衔接、相互协同不够；有的单位和部门对政策措施的执行力不强，国家和自治区制定的一些条例、优惠政策因部门之间协调不力，来回打“太极拳”“兜圈子”不兑现或兑现不及时，使引进的人才埋怨满腹，导致人才流失，也增加了推进人才向西部地区和基层一线流动的难度。三是人才流动的体制机制还不完善，制约因素较多。问卷调查显示，宁夏人才流动中的体制性障碍，排在第一位的是“编制制度”占45.7%，第二位是“工资制度”占40%，第三位是“家属子女安置制度”占35%。人才流动中的机制性障碍，排在第一位的是后续的培养晋升机制不完善占60.9%，第二位是激励保障机制不完善占45%，第三位是人才工作经费和人才专项资金投入机制不完善占25.5%。四是缺乏人才干事创业的平台和环境。调查问卷显示，认为缺乏人才干事创业的平台空间导致人才引进难的占40.3%,经济发展水平低、工作生活环境差占23.5%，待遇低占16.5%，人才开发机制和环境建设滞后占12.7%,其他原因占7%。从以上占比可以看出，人才看重的是干事创业的平台空间，是宽松优越的工作生活环境，并非单纯地追求经济物质待遇。与东部省区相比，西部地区缺乏人才施展才能的载体和项目，缺少人才干事创业的平台空间，直接影响招才引才留才。五是政府主导的人才评价、市场配置和服务体系不完备等问题同时存在。从实践情况看，目前人才工作行政化色彩较浓，市场配置、用人单位的主体地位没有真正确立，人才市场体系不完善，市场对人才配置的基础作用还没有得到充分发挥。政府宏观调控、市场监管和公共服务不到位，政府职能部门各司其职、协同配合、链条服务的工作格局还未形成。对非公经济组织和社会组织人才管理服务乏力。对人才的考核评价标准不够科学，重学历、轻能力，重资历、轻业绩的考核评价倾向依然存在。

三、推进人才向西部地区和基层一线流动的对策建议

推进人才向西部地区和基层一线流动是一个系统工程，需要统筹规划、多措并举、整体推进，使人才向西部地区和基层一线流动制度化、常态化。

（一）完善人才宏观调控政策，创造公平的人才发展环境。西部和基层做好人才工作，必须在坚持市场配置人才资源的改革取向的基础上，坚持政府宏观调控的政策导向。一是鼓励和支持西部地区改善人才发展环境，调整教育资源布局，向西部地区倾斜，增加西部地区的高等院校和科院院所，或者通过在西部地区建立名牌大学分校的模式，发展西部地区教育，提升人才发展载体层次。二是协调东南沿海和经济发达地区进一步支持西部改善人才发展环境。三是进一步明确责任主体，落实中央和国务院针对西部发展出台的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》等一系列促进西部省区发展的若干意见，强力推进西部地区人才培养、选拔、交流等各项工作。四是制定出台推动人才向西部地区和基层一线流动的人才流动规划，从政策保障、资金投入、人才培养、引进使用等各方面作出明确规定，按照人才自身需求和成长规律，对其流动加以引导，保证西部和基层一线必要的人才需求。

（二）注重引才和培养开发并重，吸引人才向西部地区和基层一线流动。一是加大宣传。大力宣传区位优势、特色产业、重大人才项目等，吸引有志于干事创业的人才来西部和基层。二是以项目引才。结合西部大开发的战略机遇和转变经济发展方式、东南部产业转移的有利时机，抓紧建设国家重大科技项目和重点学科基地，抓紧引进和布局战略性新兴产业、先进制造业等重大项目产业等，以重大项目、重点学科基地、战略性新兴产业等载体平台吸引高层次人才向西部地区流动。县乡村要结合实际，大力发展现代设施农业、畜牧业和优势特色产业，依托产业发展吸引相关技能人才和农村实用人才向农村流动。三是引才引智相结合。吸引带高新技术研发成果、专利技术等自主知识产权项目的高层次人才（团队）在西部地区创办、领办企业、技术指导和技术咨询，支持用人单位以项目合作、技术入股、人才租赁、联合设立研发机构等多种灵活方式聚才引智。同时，要将引资与引智结合起来，借用各类招商引资平台，在以资源、市场、存量换资金的同时，引进人才、技术和管理经验，实现人才引进效用最大化。四是注重人才培养开发。借鉴发达国家人才培养的先进理念与做法，对人才进行“职业设计”，根据人才发展前景长期进行定向培养。建立健全以用人单位为主体，学校教育与实践锻炼相结合，政府推动与社会支持相结合的人才培训体系；整合培训资源和项目，重点实施一批人才培养中长期工程，为人才的脱颖而出创造条件。积极开展各类科技、学术交流活动，举办高层次的全国性、国际性专业论坛，为高层次人才进行学术交流和合作创造条件。企业要根据人才的专长和特点，通过科技攻关、多岗锻炼、职务晋升等途径来发挥人才作用，使人才切身感受自身价值。各级机关选拔一些优秀的企业人才进入党政部门担任重要职务，发挥他们在经济、人才工作方面的优势和作用。支持一些有创业本领的国家公务员或事业单位工作人员到企业去发展或自主创业。

（三）完善人才流动工作机制，进一步激发西部和基层人才创造活力。一是解放思想，牢固树立“人人都可成才”“人才以用为本”“人才是第一资源”等科学的人才观念，破除“唯学历”“唯职称”“唯资历”“唯身份”观念，破除“官本位”意识，以业绩论人才，营造尊贤重能的社会氛围。二是健全完善人才市场网络体系，建立专业性、区域性人才市场，东西部省市区积极对接，协商促进人才资源共享。三是加快人才公共信息服务网络建设，逐步建立社会化的人才档案公共管理服务系统和人才资源开发分析发布系统。建立健全各级人才资源信息化综合管理机构，建立国内专家信息库、科技人才信息库、人才引进信息库等系统，统一管理、数据共享，为人才引进、流动、使用等提供信息交流和相关服务。四是建立完善人才的社会化拥有机制。进一步确立用人单位在人才使用和配置中的主体地位，逐步建立人才配置与资金技术、项目等要素配置相结合的流动机制，打破人才身份、单位、部门、所有制、地区限制，努力做到人才跨行业流动不求所专，但求所能；跨地区流动，不求所有，但求所用。五是创新人才评价发现机制，使人才脱颖而出。建立以公开、平等、竞争、择优为导向的人才评价制度，推进人才评价多元化，分层分类制定党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、农村实用人才、社会工作人才等人才评价体系。增强人才评价开放度，探索建立由政府主管部门委托授权、行业协会或学术组织评审的人才评价渠道，支持建立专业化的人才评价机构，建立引入第三方参与人才评价机制；充分发挥市场和企事业单位评价人才的主体作用，制定实施高端人才评价机构发展的扶持政策；完善评价结果公示制度，加强对评价过程的监督管理，确保评价的公平公正。六是加快建立城乡、区域、体制内外衔接的社会保障体系，使人才不因在不同地区、不同所有制单位、不同行业之间的流动而影响其社会保障待遇。

（四）加强服务保障和激励关爱，进一步优化西部和基层一线人才优先发展的良好环境。一是落实人才开发资金投入优先保证的要求，建立以政府投入为主导，用人单位、社会和个人积极参与的多元化投入体系。二是建立人才公共服务平台，在各类政务服务中心设立“一站式”人才服务窗口，为落实引进高层次人才优惠政策，如配偶随迁、子女就学、户籍办理、居住等方面提供便捷高效服务。三是建立经常性的联系沟通。及时了解和关心人才及其创新团队的思想状况、工作情况和发展需求，为他们提高个性化的优质服务，以解决其后顾之忧，确保他们全身心投入到科研创新工作中去。四是按照效率优先、兼顾公平的原则，建立以绩效为核心的人才激励机制。改革企事业单位薪酬制度，按照人才价值和市场供求关系决定薪酬，把技术、知识、信息、管理等生产要素纳入分配之中，实行按岗位、任务和业绩定酬。按照德才兼备、面向基层的原则，对在基层工作一定时间并作出显著成绩的高层次人才、高技能人才给予奖励。五是实行多种形式的精神激励，做好对优秀人才的宣传工作，尤其是要加大对扎根西部和基层的优秀企业家、专业技术人才、专业技能人才和创新型人才的宣传，提高其社会知名度和荣誉感。

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